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律师与官与民的行政复议
来源: | 作者:qizhenglvshi | 发布时间: 1786天前 | 2535 次浏览 | 分享到:
山东齐征律师事务所 高金凤


  内容摘要:《行政复议法》已经实施十五年了,在其期间“官”与“民”进行着博弈,而律师在行政复议中运用其法律知识维护着委托人的合法权益,为中国的民主与法制建设起到了一定的推动作用。

  主题词:《行政复议法》的法律效果 、 “官”与“民”的博弈、律师在行政复议中的作用

  转眼间,《行政复议法》已实施十五年,与之相配套的国务院《行政复议法实施条例》也实施近七年。可是,这部法的实践效果似乎没有达到立法者初衷的期望值,出现了大起大落的尴尬局面。作为职业人、法律人,我们不能不若有所思。下面谈几点不成熟的想法。

  一、《行政复议法》的法律效果

  为市场经济发展之需,鉴于中国多年来的行政专制带来的种种弊端,迫于重返“WTO”的国际压力,与其他行政法律法规一样,《行政复议法》应运而生。
  只有法律没有法制不行,只有宪法没有宪政不行。《行政复议法》的宗旨是为了防止和纠正违法的或者不正当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。有权利就有责任,就要被约束、被监督。有侵权就要有救济。人治是部落时代的产物,真正意义上的法是“全民公约”。在全球化背景下的中国宪政,其核心是限制政府权力和保障公民权利。而且限制政府权力的目的是为了充分保障公民权利,于是就出现了对民宽对官严的一条宪政原则:“凡是法律未禁止的,都是允许的。”是对民的;“凡是法律未允许的,都是禁止的。”是对官的。当然这“两个凡是”是对立统一的关系。

  然而,中国人有中国人的习惯,思维定势中有政治头脑的人多,一说讲政治、讲大局、讲团结,从者如云;一说讲法律,大多数人都打折扣。这也难怪,法律是规则式的,一旦定下就难以更改,而当前中国需要发展经济,要加快发展、超速发展,就要冲破一切束缚,打乱一些条条框框,故为了发展经济,适时的制定政策,以政治性地去调度,要比依法办事灵活、经济得多。这也是行政、司法政治化的重要原因。但是,手握重权的官员如果在什么场合下都将权力最大化,给公众造成重大的权力心理压力,冲击着社会的公平正义,将会带来社会恶果。权力越无边界人治风险越高,有的借政治需要、经济需要,搞权力寻租,滋生腐败,目前的贪官污吏不胜枚举。因此,现代政府越来越强调制度建设(中纪委又出台了制度),因为制度化治理与运行要比权力专制化带来的风险小得多。那么,在诸多的制度中,行政复议制度无疑是比较有效的一项法律监督和制约制度。一是这项法律制度比较科学。与整个国家的行政法律体系协调一致,配套运行,目前我国的行政法律框架结构已经形成,《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》,《治安管理处罚法》等法律法规及规章已成网络。行政复议法是解决行政机关与公民之间的行政纠纷,行政机关内部监督制约的一项必不可少的制度措施。像美国有个成熟原则也叫穷尽原则,他们在行政争议诉至法院之前,几乎都应经过行政复议或行政裁决,是真正的行政复议前置,避免法院过早介入行政争议。北京市成立了行政复议委员会,制订了行政复议听证规则。这项制度趋向成熟。二是行政复议减少了上访案件,使公民的诉求能够规范的表达和运行。三是下管一级,下级服从上级,能够灵活快捷地处理行政纠纷,提高行政工作效率,有其独特的优越性。但是由于历史上的原因及中国目前的国情,很多老百姓还不知道行政复议程序的存在,如果你问一下他们申请行政复议的期限是对少天,他们大部分不知道。经历过的人有的认为形同虚设,官官相护,因此尚需加大宣传力度。

  二、“官”与“民”的博弈。

  从总的发展趋势看,官方是向着法制政府、服务型政府方向发展,自加入“WTO”之后,政府的公信形象不断提升,从计划走向市场,从微观走向宏观,驾驭和指导市场经济的能力在加强,无论是在处理国际金融危机还是在处理国内自然灾害以及处理公共危机突发事件,均显示了很强的能力。但这不能掩饰在局部地区存在政出多门,违法行政行为时常发生的现实,湖北公安县的一个乡政府出台了一个“公务用烟考核管理办法”,要求集中采购香烟每年400条,否则扣经费1000元;湖北汉川市政府发布红头文件“要求必须喝小糊涂仙酒”。当然这些均通过行政复议或曝光后解决了。前几年发生的夫妻在家中看黄碟,公安局因侵入私人住宅,向公民赔偿 2.9万元;2009年,南京公安又到一公民家中,从电脑内查出黄色内容并罚款1900元,通过行政复议纠正了。因为这种行为对公众无伤害性,你管它干啥?是公民隐私,充其量属于道德层面上的事。还有在拆迁过程中,与开发商合谋玩黑白双煞,白天下达拆迁令,晚上雇佣黑社会对居民打砸抢,使居民不得不接受廉价拆迁费。我代理的一起行政复议案,正在复议审查中,乡政府责令派出所去调查复议申请人过去有没有劣迹,找个理由拘留他,吓得他不敢回家。当然,政府机关也有“走麦城”的时候,发生重大责任事故后的政府问责制度,还是很起作用的。“4.28”火车相撞事故,铁道部长刘志军被记过,山西煤矿连续发生坍塌事故,撤除了几任省长。郑州市规划局副局长逯军问记者为谁说话,被停止工作,组织部门对其全面调查。“三鹿毒奶粉”事件中,石家庄市政府将两个大院加一个直属大酒店抵押给了银行筹款9.2亿元赔偿经销商,秘书长泣不成声。为什么不让三鹿公司正常走破产程序?只因民怨难平。

  而民众这一边呢?也不是当年的老百姓了,他们的民权意识已经觉醒,“五五” 普法使他们的法律意识不断提高。也在拿起法律武器维护自己的利益。当然,总体上他们还是怕官,能忍则忍,忍到一定程度也会爆发。现在他们不但聘请律师与政府打官司,提起行政复议,而且还通过申诉、上访等渠道表达诉求。当他们认为这些正常渠道难以走通的时候,他们会采取极端的方式,如街头抗争、横幅示威、门前静坐,不达目的绝不罢休。武汉市的农民工章和进跳楼讨薪成功后,组织一帮人专干这个事,屡试不爽,被认为是江湖智慧,但地方政府投入了资源,堵塞交通,群众不满。老百姓的上访方式传染上了相对方。因为医患纠纷,福建省南平市人民医院80多名穿白大褂的医生到市政府静坐请愿、讨要尊严;河南齐源市几十名城管队员打着“我要生存,还我尊严”的横幅标语去市政府请愿。2008年在云南省普洱市孟连县发生的“胶农事件”,500多名农民持刀斧棍棒与警察对抗,死了二人;甘肃省陇南市30多拆迁户上访,2000多人围观,冲击打砸市委办公大楼,60多人受伤;2009年在湖北巴东县民女邓玉娇捅死乡官,被判免予刑事处罚,时隔一个月,又是在湖北,发生在石首市永隆大酒店一个厨师跳楼自杀事件,家属不让验尸,引来2万多人围观,有人纵火,警车被砸,7名警察受伤,持续达80个小时才平息。有一个乡长对我说,现在我们基层干部工作很难,有些老百姓不讲理,我们拿着国家的文件到工程项目上向他们解释土地补偿标准,他们说文件是假的,不给足钱,坚决不让施工,这个乡长的肚子大点,有个农民就说,“一看你就是个腐败分子”。这个乡长说我是来工作的不是来挨骂的。如果你还动嘴动手就麻烦了,他到处上访,甚至引发群体性事件。看来他们确实有难处。有些老百姓确实是无理取闹,他们不复议、不起诉、不上访,就在原地闹,你咋办?司法界也有不乏惊人之举,湖南郴州市农民彭北京演绎了现代版古老决斗术,在网上向中院院长和执法局长下战书,要进行一场“决斗”。因为市委副书记、纪检委书记向院长打了招呼,审判、执行程序完了,彭没有办法了,才出此下策。

  三、律师在行政复议中的作用

  律师职业本身决定了律师在行政复议中可能扮演的两种角色,要么为民代理,要么为官代理,如果是行政机关的法律顾问则责无旁贷。鉴于律师事务所中介机构的特点,我们律师还经常扮演中介角色,有些属于行政复议以外的工作,主要是法律咨询、法律顾问,法制宣传中的一系列工作。这种中介作用,一方面促进政府与社会的分离,另一方面,通过各种方式带动社会自律。目前,我们律师的整个业务中,行政业务占的比例较小。在代理行政复议中,律师要找一个利益平衡点,注意法律原则政治化的动向。一般情况下,我们比较尊重上级行政机关的意见,在利益平衡点上多做工作,因为尊重支持行政复议制度是对政府声誉最好的维护。但是,当代理民的时候,往往出现很多他们不理解的事情,在行政复议审查的等待期里,为老百姓代理时,我们很难奈,老百姓一听上级意见不明朗,就会去上访。这就要求我们注意办案技巧。如北京的孙勇律师对保监会提起行政复议,因为保监会下达了一个关于交强险方面的批复,调整后的保险费率高,赔付率低,责任限额不符合法律规定,孙勇律师直击40亿元的中介代理费。先向保监会提出行政复议申请,保监会不与受理,他又向法院提起行政诉讼,庭审中,保监会提供了两份证据后,他立即撤诉,他的取证目的达到了,准备向国务院提起行政复议。办理这种行政公益复议、诉讼案子,不但有技巧也是有胆量的。我市一名律师向有关机关发去了一份“律师函”,触怒了官员,他们直接找市司法局,对该律师兴师问罪,这还是一个观念问题,总认为有权力的机关是检查、管理他人的,他们的权威不容挑战。当然,我们律师在行政业务中应当不断提高业务水平,关注行政复议的一些热点难点问题,像现在人们对行政复议制度司法化的呼声日高,要求复议机关能够独立公正的解决处理行政争议纠纷。可行政复议的范围与行政诉讼的受案范围上,当事人资格的认定上都存在脱节。在适用法律依据中,行政复议已经将“非法律形式的规范性文件”作为依据,行诉法却不明确,使行政复议与行政诉讼的衔接上不能良性互动。行政复议的证明标准,应由客观真实转向法律真实。建议将抽象行政行为纳入复议范围。将“红头文件”、“行政批复”、“行政答复”、 行政批示”等抽象行政行为规范化。像山西省太原市政府对停车费发布“红头文件”,规定马路两边的停车收费由企业承包,实行刷卡付费制,没刷卡按小时计费,不付费,锁在路边,这个规范性文件设置了变相罚款,就应通过行政复议予以撤销。

  还有一些难以形成可复议性的案件,如股东提起行政复议主体是否适格,股东是否属于行政复议利害关系人;有的对“三个代表”、“八荣八耻”提起行政复议或行政诉讼,显然不行。湖南省常宁市(县级)荫田镇斧塘村村委会主任状告市财政局超财政预算购买两辆小轿车,他以一个普通纳税人的身份提起公益诉讼,法院很难立案,能否行政复议呢?目前,预算监督、预算执行问题,人大都监督失灵,公益诉讼不成熟。行政复议总该行吧?武汉中学一个17岁的中学生状告烟草专卖局和红塔山等24家烟厂行政侵权,北京法院不予受理;公共性卫生救治体系引发的纠纷可否告卫生部,如当前甲型H1N1流感的问题。南京司机醉酒后撞死五人后,警察粗鲁的架着尸体往车上扔,对死者的不尊重,能否行政复议哪?当然能复议就会产生诉的问题,目前法学界对前置复议的可诉性认同,对选择性复议的可诉性有争议。当然,《行政复议法》不是万能的,程序可能要走到底,行政复议只是层级监督与救济的方式之一,但非最终救济。当然,还有个行政信赖问题,行政复议审查要谨慎,不能随意撤销下级的具体行政行为。

  总之,《行政复议法》对官对民是一把双刃剑,不能剑走偏锋,我们律师在挥舞宝剑时要公平公正,严格按照《行政复议法》设定的程序运行。同时,要看懂国情特色,科学运用,使《行政复议法》得使用效果真正起到定纷止争、促进和谐、维护稳定的作用。应当说《行政复议法》是中国宪政的一部分,第一次出现了“和谐”这样的政治术语,那么,这个“和谐”也许就是我们研究《行政复议法》所要追求的终极目标吧!



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