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“非道路交通事故”交警怎样管？
来源: | 作者:qizhenglvshi | 发布时间: 2444天前 | 4897 次浏览 | 分享到:
近几年，随着车辆的增多，发生的道路交通事故司空见惯，可在非道路上发生的交通事故及处理，却很少引起人们的高度关注。本文通过近期代理的一起非道路交通事故行政诉讼案件，浅析在非道路上发生交通事故后的法律处理，以求教于各位同仁。
——由一起非道路交通管理行政诉讼案引发的法律思考


案 情 回 放
　　2009年5月25日晚11时30分左右，刚考取驾驶证不久的毛某某驾驶其所有的轿车行使至某市辖区一服装厂院内掉头后直接驾车回家。次日接到该市公安局交通警察支队直属一大队（以下简称交警队）的电话，称其昨晚在某服装厂院内将停放在该院内甬道边上的出租车、面包车、瑞风车刮蹭，造成三辆车不同程度受损，并告知尽快到交警队接受处理。毛某某到交警队后，才得知2009年5月26日，交警队接到被刮蹭车车主报案后到现场进行了勘验、调查取证，根据被剐蹭出租车车主提供的情况证实毛某某在该市某区服装厂院内掉头时，与三辆车发生剐蹭后驾车离开现场。5月27日毛某某分别与被剐车主达成协议，赔偿被剐车的全部损失，并当场把赔偿款交付三名车主。2009年5月27日，交警队制作了公安交通管理行政强制措施凭证，扣留了毛某某的轿车并将毛某某的行驶证、驾驶证一并扣留。2009年5月30日，交警队适用简易程序作出“道路交通事故认定书”，认定毛某某负事故全部责任。2009年6月1日交警队制作“行政处罚告知笔录”，告知毛某某实施了道路交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的违法行为，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款的规定，根据同法第九十九条第一款第三项、第二款的规定拟对毛某某作出罚款2000元的处罚，并告知毛某某有要求听证的权利。如果要求听证，应在3日内向交警队的上级主管部门提出，逾期视为放弃听证。在要求听证的期限尚未届满的情况下，交警队就于2009年6月1日作出公安交通管理行政处罚决定书，对毛某某罚款2000元行政处罚，并记12分。毛某某认为，交警队的具体行政行为违法，遂向当法院提起三起行政诉讼，分别请求撤销交警队对其罚款2000元、扣留车辆的具体行政行为并要求行政赔偿。

办案过程及结果

　　笔者代理毛某某参加该案的审理。在庭审中提出本案发生的地点是在某区服装厂住宅小区的甬道上，不属于《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定的道路的范围，不属于道路交通事故，交警队无权对毛某某作出行政处罚、采取行政强制措施扣留车辆、行驶证、驾驶证，其具体行政行为，证据不足，适用法律错误，程序违法，依法撤销其具体行政行为。而交警队认为该案属于道路交通事故，其有权对肇事逃逸的毛某某进行处罚其具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法。2009年 7月25日一审法院作出判决，认为涉案事故发生在某区服装厂住宅小区的甬道上，不属于《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定的道路的范围，不属于道路交通事故，交警队对原告毛为将作出行政处罚并对其采取行政强制措施扣留车辆、行驶证、驾驶证的具体行政行为，证据不足，适用法律错误，程序违法，且超越法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目、第4目之规定撤销了交警队的具体行政行为。然而，交警队不服一审判决提出上诉，但是其在上诉状中认可该案属于非道路交通事故，但认为其对非道路交通事故具有行政处罚权，要求撤销一审判决维持其具体行政行为。在二审审理过程中经二审法院协调，交警队于2009年8月12日将其扣押的毛某某的轿车放行，并撤回了行政强制措施和行政赔偿的上诉。二审法院于2009年9月16 日作出终审判决以交警队的具体行政行为程序违法为由维持一审判决结果，但却认为交警队对非道路交通事故具有处罚权。

争 议 焦 点
一、本案是否属于道路交通事故，道路与非道路的界定。
　　非道路是个约定俗成的说法，是相对于道路概念而言的，在实际工作中是非常难于把握的一个问题，要弄清什么是非道路，必须先弄清什么是道路，那么什么是道路？《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定，“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公共通行的场所。一九九八年一月一日起施行二OO四年八月二十八日修正的《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第二条第二款规定：“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”第六条规定：“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道，并按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。”明确了道路的概念，非道路范围也容易界定。非道路是指《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定以外的道路，即道路以外的路面、路段。下列路段、路面和乡、村自行修建的道路（机耕道）和自然通车形成的道路以及住宅楼群道路、机关团体单位的内部道路、厂矿企事业专用道路以及尚未交付使用的新建道路等，根据有关规定，均不属于法定道路。非道路范围一般包括（但不限于）：
（1）自建自管未列入规划的城市巷弄或村间路，或者称自行修建并自行负责管理的路面；
（2）用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路；
（3）村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面；
（4）封闭式住宅小区内楼群之间的路面；
（5）机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位，火车站、机场、港口、货场内的专用路面；
（6）撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段；
（7）凉晒作物的场院内；
（8）断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段；
（9）其他未列入公共交通管理范围的路段 [][1]。
从本案证据看，毛某某发生车辆刮蹭事故的地点是在某区服装厂住宅小区的甬道上，该甬道南北走向且南面是封闭的，主要用于本住宅区内的居民及与本住宅区居民有一定关系的特定人员通行并非用于公共通行的场所，公安交通管理部门也未在该院内设置交通信号灯、交通标志、交通标线和安排交通警察在此指挥交通，不属于《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）项规定的“道路”范围，因此涉案事故不属于道路交通事故。正是基于以上观点交警队在上诉时才认可该案不属于道路交通事故。

二、交警部门对非道路交通事故有无处罚权。
　　《中华人民共和国道路交通安全法》第七十七条规定：“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。”《中华人民共和国交通安全法实施条例》第九十七条规定：“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照交通安全法和本条例的有关规定处理”。2009年1月1日起生效的《道路交通事故处理程序规定》第十二条规定：“当事人未在道路交通事故现场报警，事后请求公安机关交通管理部门处理的，公安机关交通管理部门应当按照本规定第十条的规定予以记录，并在三日内作出是否受理的决定。经核查道路交通事故事实存在的，公安机关交通管理部门应当受理，并告知当事人；经核查无法证明道路交通事故事实存在的，或者不属于公安机关交通管理部门管辖的，应当书面告知当事人，并说明理由”。公安部交通管理局《关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》规定：对于道路外发生交通事故，“公安机关只能应单位要求比照有关道路交通法规配合单位处理。”《道路交通事故处理程序规定》第三十条第一款规定：“公安机关交通管理部门经过现场调查认为不属于道路交通事故的，应当书面通知当事人，并将案件移送有关部门或者告知当事人处理途径”。 以上规定均是对发生在道路外的交通事故，交通管理部门接到车主报案后如何处理的规定，根据以上规定公安交警部门对非道路交通事故不具有法定管理的职权。《中华人民共和国道路交通安全法》在“法律责任”一章中，并未规定交通管理部门有权对非道路发生的交通事故作出行政处罚。交警队也未提供其他有关法律、法规及规章证明其对发生在道路外交通事故有处罚权，又因本次车辆刮蹭事故发生在某区服装厂住宅区的甬道上，属于发生在道路外的交通事故，因此，交警队对毛某某作出行政处罚（具体行政行为）没有法定职权。
　　对于以上问题是二审中双方争议的主要焦点，交警队认为根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五第七十七条及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十七条第一款均规定公安机关交通管理部门可以参照交通安全法的规定处理，故其对非道路交通事故具有处理权（包含处罚权）。笔者认为《公安部关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》明确：“只能应单位要求比照有关道路交通法规配合单位处理”。上述规定明确排除了交管机关对非道路交通事故具有行政处罚权，只有调查取证权和配合有关单位处理的义务。对于非道路交通事故，公安机关交通管理部门正确的处理方法是将案件移送有关部门或者告知当事人处理途径，不能自行进行行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定：“县级以上各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作”，而不包含“非道路交通事故”，交警队适用该规定证明其对非道路事故有处罚权显属适用法律错误。交警队在上诉状中列举的《中华人民共和国道路交通安全法》第七十七条和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十七条第一款规定，均强调参照本法和本条例的规定处理。结合《道路交通事故处理程序规定》第三十条和《道路交通事故处理工作规范》第二十条的规定、《公安部关于道路外交通事故主管与处理问题的答复》，参照的是没有明确规定的，而有了明确规定则无须参照。针对交通事故专业性、技术性强的特点，参照的只能是调查取证，利用其办案经验和技术手段，协助勘察事故现场，提出事故的成因分析，仅此而已不具有处罚权。但是，二审法院认为“如果将上述条款的立法精神理解为“对发生在道路外的交通事故，交管部门接到车主报案后，只是利用处理道路交通事故的经验和技术手段，协助勘查事故现场，提出事故的成因分析，并将案件移送有关部门或者告知当事人处理途径”则在现实生活中，随着机动车辆的大量增加所致的频发类似案件，就会因有关部门职责不清而导致大量纯粹意义上的“非道路交通事故”得不到及时处理，影响社会秩序稳定，这显然与立法精神相违背”。故认定交警队对非道路交通事故具有处罚权。虽然二审判决是终审判决，但二审法院的以上观点笔者却无法苟同，事实上二审法院是有意规避法律规定，只从社会影响考虑，实际上是影响了民主与法制建设的进程。


办案启示
一“扣分”不属于行政处罚。
　　众所周知，多年来公安交警部门对违反《中华人民共和国道路交通安全法》及有关交通法规的驾驶员给予“扣分”的处罚，从无人质疑过该处罚是否合法（有无法律依据）。本案中交警队作出的《行政处罚决定书》除给予毛某某处以2000元的罚款外，还给予“计分分值12分”的处罚，其引用的法律是《中华人民共和国道路交通安全法》第七十条第一款、第九十九条第（三）项之规定。上述规定没有记分的表述，但是 根据《中华人民共和国道路交通安全法》二十四条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第二十三条、二十四条、二十五条、二十六条和第二十八条的规定，对道路交通为发行在给予行政处罚的同时，实行累计记分制度。因此对道路交通违法行为实行记分制度有法律规定，但却不属于行政处罚的具体行为。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”。 同法第九条第一款规定：“法律可以设定各种行政处罚”；第二款规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；《中华人民共和国道路交通安全法》第八十八条对道路交通安全违法行为的处罚种类包括：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。显然“记分分值”不属于法定的处罚种类。那么该种制度属于什么类型？从上述法律对记分的表述，笔者认为记分制度既是道路交通违法行为处罚的“附加刑”，又是道路交通违法行为处罚的前提条件。说它是“附加刑”，主要是指上述法律规定，在对道路交通违法行为进行行政处罚的同时，给予违法行为人记分，这一规定类似于刑法中对犯罪分子判处主刑的同时，给予判处附加刑一样，因此，说记分是一种“附加刑”。说它是处罚的前提条件，是因为法律同时规定，在一个周期内，当记分累积达到12分时，就要按规定扣留驾驶证，暂扣（扣留的一种）驾驶证是规定的处罚种类，因此，它是处罚的前提条件。虽然记分制度不属于行政处罚，但是，行政机关在处罚决定书中的表述往往与处罚种类并列体现，给人的印象属于行政处罚，实际上它也对驾驶员产生实际的影响和约束，对于处罚的附加记分，按照规定，在诉讼中处罚被撤销的，记分同时取消，处罚被变更的，记分变更。但是，对于单独给予记分的，因为该行为不能单独具体行政行为成为，但当事人如若不服，也不能提起行政诉讼，剥夺了当事人的诉讼权利。因此，有必要在立法中对记分制度予以明确。 

二、行政机关执法中程序必须合法，否则具体行政行为被撤销。
　　行政机关代表国家对违法的公民、法人或者其它组织行使处罚权，其行为规范必须严格，尤其表现在具体行政行为的程序上。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，只要程序违法其具体行政行为就无效。
1、执法主体合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定行政机关在进行调查或进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。这是执法主体合法的原则。如果一名工作人员执法，即使有执法资格，也不符合法律规定；如果两名人员执法，没有出示执法证件，或者没有执法证件，或者临时人员执法，都属于执法主体不适格。
2、依法送达原则。
《中华人民共和国交通安全法实施条例》第四十六条第二款和《道路交通事故处理程序规定》第四十七条规定，认定书应分别送达当事人。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十六条规定不论适用简易程序还是一般程序《处罚决定书》均应送达被处罚人，如被处罚人拒绝签收，应在备注中注明。上述规定也就体现了处罚决定依法送达的原则。如不按照上述规定送达，则视为违法。
3、必须保证当事人享有陈述、申辩和要求听证的权利。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条规定了当事人有要求陈述、申辩和听证的权利。上述权利不能剥夺，否则，构成程序违法。本案交警队告知了毛某某要求听证的权利，但在要求听证期限届满前，当事人未明确表示不要求听证的情况下，即作出行政处罚决定，显然是剥夺了当事人的听证权。而且告知听证部门错误。《公安机关办理行政案件程序规定》第九十九条第二款规定：“公安机关内设业务部门依法以自己的名义作出行政处罚决定的。由该部门的非本案调查人员组织听证”。本案交警队的告知笔录中告知当事人，如果要求听证，应在3日内向其上级主管部门提出听证。行政机关这种告知当日即作出行政处罚的做法，剥夺了当事人请求听证的权利。

三、扣押物品收取看管费无法律依据
本案是交通管理行政案件。众所周知，多年来公安交警部门对违反交通管理法规的行为予以扣留车辆的，在车辆放行时必须按交警部门的要求缴纳一定数量的看车费，多数人均认为这是合理、合法的，没有对此产生质疑。有人会问：车辆看管费没有交给交警部门，而是停车场收取的，与交警部门没有关系。但是，《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十二条第二款规定：“公安机关交通管理部门对被扣留的车辆应当妥善保管，不得使用”。《道路交通事故处理程序规定》第二十八规定：扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管。即交警部门有义务妥善保管被扣留的车辆，而且法律、法规及规章没有规定对因交通事故扣留车辆收取停车费。扣留车辆从性质上属于一种行政强制措施。正在讨论征求意见的行政强制法明确提出对扣留物品不允许收取保管费用。因此，交警部门收取被扣留车辆看管费没有法律依据。

几 点 建 议
　　从对本案的分析得知，公安交警部门对发生在非道路上的交通事故无权进行处罚，但大量的这类非道路交通事故，若无人受理，或受理后在处理上存在很多实际困难，导致事故不能得到及时适当的处理，也会给社会带来不稳定的隐患。鉴于此，很多地方政府作出决定，将非道路交通事故也交由公安交警部门比照道路交通事故进行处理。笔者结合非道路交通事故处理的实践，对非道路交通事故处理工作可从以下几点予以完善：

　　（一）将非道路交通事故处理纳入法制轨道，使执法有据可依。
　　可以说，实践中公安机关和人民法院处理非道路交通事故案件和道路交通事故案件，在调解处理方式、赔偿标准、工作程序等方面都没有什么实质性的区别，对道路和非道路的交通事故案件的两种处理方法，已经失去了太多的实际意义。故建议在《中华人民共和国道路交通安全法》的规定中最好将道路和非道路的概念更科学地界定，将道路的范围进一步扩大，自然非道路的范围也缩小了[参考文献：
[1]管满泉《 道路概念的界定及交通事故处理相关问题的思考》 《公安学刊》2003年第3期
[2]张伟明 《对非道路交通事故处理的探索》http://www.comlaw.net
][2]。

　　(二) 明确非道路交通事故处理的管辖权限。
　　《中华人民共和国人民警察法》第六条规定：“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：…（三）维护交通安全和交通秩序，处理交通事故…”。可见公安机关无论对道路交通事故还是非道路交通事故的处理都具有法定义务，至于是由交警部门处理还是基层派出所处理，取决于内部分工。根据实际经验，笔者认为在目前的情况下非道路交通事故的处理模式：交警部门接、出警，承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，属地公安派出所承担责任处罚，赔偿调解工作。
　
　　（三）非道路交通事故处理中应注意的问题。
　　一旦发生了非道路交通事故，无论哪个警种接报后都必须及时到达事故现场，这是法定职责，同时尽快召集专业人员承担现场勘查、痕迹鉴定和原因分析等相关工作，由专业人员负责调查取证，收集相关证据。这样便于案件性质的认定，并得到尽快的处理，把损失降低到最小程度，同时便于及时打击某些刑事犯罪。具体处理时应注意以下几点，可避免行政诉讼的发生：
 　　1、应比照道路交通事故案进行调查、取证。
　　众所周知，公安交通管理部门对道路交通事故有法定处理职权，拥有处理道路交通事故的先进技术手段同时也积累了丰富的经验。对非道路交通事故的前期处置如现场勘察、对当事人、证人进行询（讯）问、对车辆检验以及伤员的救治等，均可以由公安交通管理部门比照道路交通事故的处理方法进行。
　　 2、公安交通管理部门不能对非道路交通事故进行责任认定。
　　对非道路交通事故，公安交通管理部门不能进行责任认定，只能形成公安机关的调查结论，调查结论可对事故的成因进行分析，并告知当事人，其损害赔偿应向人民法院提起民事诉讼。
　　3、对当事人的处罚不能适用交管法。
　　《中华人民共和国道路交通安全法》规定的各类处罚，不能适用于非道路交通事故的当事人，否则，将可能引发行政复议或行政诉讼。
 如果需对当事人的某些严重违章行为进行处罚，比如酒后驾车、无证驾车等，可以依照《治安管理处罚法》的有关规定，对其违章行为单独处罚。
如果需对造成重大伤亡事故，过失致人死亡的当事人追究刑事责任，应依照刑法第134条、135条、233条的规定移送司法机关定罪处罚，亦不能适用刑法第133条有关交通肇事罪的处罚规定。
　　4、损害赔偿调解应以各方当事人自愿申请为原则。
　　非道路交通事故的损害赔偿，在告知当事人向人民法院提起民事诉讼之后，各方当事人仍然申请公安交警部门进行调解的，公安交警部门可以进行调解，其损害赔偿可参照道路交通事故的相关标准。至于调解是否达成协议或达成协议后任何一方不履行，公安交警部门均不再进行调解和处理，当事人可向人民法院提起民事诉讼。

山东齐征律师事务所律师
高金凤
2009年10月
注：本案共7900字

参考文献：
[1]管满泉《 道路概念的界定及交通事故处理相关问题的思考》 《公安学刊》2003年第3期
[2]张伟明 《对非道路交通事故处理的探索》http://www.comlaw.net