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从法律监督构成的角度 谈检察机关法律监督权的完善
来源: | 作者:qizhenglvshi | 发布时间: 1754天前 | 2457 次浏览 | 分享到:
山东省东营市 行 政 类2号
山东齐征律师事务所张国华
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从法律监督构成的角度谈检察机关法律监督权的完善


[内容摘要]
  法律监督是为保障宪法和法律的统一正确实施,维护公平正义和人民的合法权益。完善法律监督体制是我国作为社会主义法治国家的必然要求。司法实践中,检察机关作为我国《宪法》所规定的专门的国家法律监督机关,其在行使职权的过程中,仍存在很多问题。如法律监督地位有待强化、法律监督内容有待完善等。因此本文拟从法律监督构成的角度:主体、客体、内容三要素入手对以上问题进行分析讨论。并结合现有情况提出完善检察机关法律监督权的几点建议。
[关键词]:法律监督 检察机关 监督权的完善
引文:权力的可监督性和可制约性是一个国家民主进程的重要标志,也是现代法治国家的一个基本特征。在我国确立“依法治国”方略后,怎样有效保证现有法律的统一正确实施已成为社会主义法治国家建设的重要议题。检察机关作为我国《宪法》所规定的国家法律监督机关,担负着这一使命,完善其法律监督职能的研究也因此受到普遍重视。现阶段,在检察机关行使监督权的过程中,仍受很多限制。因此,本文拟从法律监督构成的角度入手对以上问题进行分析。
对检察机关法律监督构成因素的分析

一、对检察机关法律监督构成因素的分析

  法律监督的构成是指实现法律监督所必须具备的因素。一般来说,实现法治化的法律监督必须具备三个要素,即:法律监督的主体、法律监督的客体、法律监督的内容。换言之,就是由谁来监督、监督谁、监督什么。这三个要素缺一不可,共同构成一个完整的法律监督机制。检察机关的法律监督机制亦要由这三种因素构成。具体分析如下:

(一)检察机关法律监督的主体因素分析
   对检察机关法律监督地位问题的研究需要借助对我国宪政制度的考察。同建立“三权分立”宪政模式的国家不同,我国采用的是权力一元分立的宪政模式。在这一模式下,“必然要形成如下的国家监督配置模式:即最高权力机关对其产生并下辖的诸种权力进行宏观监督和重大事项的监督;在最高权力机关授权和监督下,设立专门的机关负责对最高权力产生并下辖的诸种权力进行具体的常规性的监督,从而建立与权力一元分立中的国家权力复层结构相适应的双重监督结构。”①这一方式具体应用到我国的宪政制度中就体现为全国人民代表大会作为最高权力机关,下设行政机关、审判机关和检察机关分别行使行政权、审判权和检察权。在全国人民代表大会对由其产生的这三个机关分别进行纵向的一般监督的同时,检察机关作为由人大授权的专门法律监督机关对行政和审判机关的执法和司法活动进行横向的具体监督,从而形成了我国权力制约权力的双重单向法律监督模式。这是具有中国特色的法律监督制度。从这种制度的构架模式上来说。
  检察机关的法律监督在众多监督主体中具有不可替代的明显优势和重要地位。检察机关的法律监督相对于人大的一般监督更具有专业性、具体性和及时性;相对于审判机关内部和行政机关内部自上而下的监督更具有客观性、严肃性和强制性;相对于社会团体、企事业单位与公民的监督更具有权威性和程序的法定性。检察机关是唯一经过宪法和法律授权,代表国家行使公权力,对行政和审判机关进行监督的主体。其主体因素的特性决定了它在法律监督体系中具有不可替代的地位。因此,应在其他诸多法律监督主体中确立检察机关司法监督的核心地位,同时争取在立法中的权力分配和资源配置上谋求更多的制度保障。

(二)检察机关法律监督的客体因素分析
  法律监督的客体是指监督谁或者说谁被监督。法律监督虽然包括了对一切社会主体遵守和执行法律情况的监督,但是最主要的还是对具有执法权和司法权的国家机关及其工作人员,在行使公权力的过程中出现的违反法律的情况所进行的监督。检察机关法律监督的客体正是行使这些权力的行政和司法机关及其工作人员。这种重点对公共权力的监督,是为了保障这些单位及其中的工作人员能够依照法律所规定的权限和程序进行司法和行政活动。其根本目的是为了防止他们以权谋私、以权代法、以权废法而影响法律的权威,破坏社会主义社会的法治信仰。
  由于监督客体具有特殊的权力地位,检察机关在履行法律监督职责的过程中所受到的阻力也非常大:首先,被监督的对象主要是行使公权力的平等机关,其掌握着一定的公权力,并且这种公权力并不亚于检察机关的法律监督权,因而具有与检察机关的法律监督进行对抗的能力和条件。其二,现今法律对检察机关法律监督地位的规定过于泛化笼统,使法律监督客体是否接受监督完全凭自觉,检察建议常常被束之高阁。其三,检察机关在人、财、物上受地方控制,法律监督的独立地位难以保障,在行使监督职权时常常会受到干扰。因此,加强检察机关作为法律监督主体相对于监督客体的独立性和权威性是使检察机关有效行使这一权力的制度保障。

(三)检察机关法律监督的内容因素分析
  法律监督的内容包括与监督客体行为的合法性有关的所有问题。广义上法律监督的内容包括立法监督、执法监督和守法监督。“狭义上的法律监督的内容是对国家机关及其公职人员执行公务活动的合法性的监督。”②检察机关法律监督的重点是诉讼活动,对国家行政机关及其工作人员行政执法行为的监督,目前只是涉及职务犯罪的刑事追究方面。检察机关法律监督的内容比较复杂,包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督。现今每个方面仍存在许多有争议的地方,多数人的观点都是要扩大检察机关法律监督内容的范围,现就以下几种观点进行讨论:

   1、在立案监督方面,有人提出应将“不应立案而立案的情况”纳入立案监督的范畴,但是《刑事诉讼法》赋予检察机关立案监督权的目的是为了从根本上解决公安机关“有案不立”的“不作为”或枉法不追溯问题。而“不应立案而立案的情况”已经进入了刑事诉讼程序,检察机关的监督活动只有通过对侦查机关的违法行为实施监督才能发现,此类问题应属于侦查监督的范围。另外,在公安机关办案过程中存在将已经立案的刑事案件转化为非刑事案件的情况,对这类案件的监督在法律上是没有规定的。按照制衡原则来说,公安机关这种处理案件的重大权力是应当受到检察机关的严格监督的。因此,有必要对这种由刑事案件转变为非刑事案件的情况赋予检察机关法律监督的职权。

   2、在侦查监督方面,许多观点赞同检察提前介入侦查,甚至“检察指挥侦查”,通过扩大检察机关对侦查活动的监督范围,防止因侦查手段的滥用而侵犯
犯罪嫌疑人的基本权利。我国检察机关对侦查活动的监督为事后监督,这对于侦查活动中的违法行为显然起不到有效的预防作用。尤其对那些在侦查阶段施,一旦使犯罪嫌疑人的人身和财产遭受了损失,往往很难补救。所以笔者认为,应当适当加强检察机关对侦查活动的事前监督,重点对可能侵犯公民宪法性权利的强制措施进行审查。因为,“刑事诉讼法对于强制措施和强制性侦查行为所作的约束方式,在很大程度上决定着犯罪嫌疑人基本权利的保障水平,也决定宪法性权利的保障状况,甚至直接关系到一个国家的法制化程度。”③所以,在修改《刑事诉讼法》时,把延长居留期限、指定居住地点的监视居住、搜查、扣押等强制措施和强制性侦查行为纳入检察机关审查的范围,建立由人民检察院实行事前审查批准的制度,对于侦查活动的合法性与人权的保障工作都将起到极大的推动作用。

   3、在审判监督方面,检察机关对三大诉讼活动进行监督的方式是向人民法院提出抗诉或者提出检察建议。相对于民事和行政诉讼来说,检察机关对刑事诉讼活动从侦查到执行阶段都有法律明确规定的监督方式和权限。但是对于民事和行政诉讼活动,检察机关的监督都属于事后监督,按照我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定,人民检察院只能对人民法院错误的生效判决、裁定提出抗诉。对于诉讼过程中的调解,检察机关则无权监督。但是在有些调解案件中出现了当事人恶意串通损害国家和社会及其三人利益的情况,而法院在调解过程中也极易滋生司法腐败。所以对于关系国家和社会重大利益的调解案件,法律应规定检察机关的事后监督权,一经发现违法,有作为原告向法院提起民事诉讼的权力。

   4、在执行监督方面,我国的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》同样缺乏检察机关法律监督权的规定。在民事和行政诉讼执行程序中所出现的问题很多,法院执行人员在执行判决过程中的违法和腐败现象时有发生。目前检察机关多是通过当事人的申诉了解案件执行过程中的违法情况,对民行案件的执行监督缺乏法定的监督权。这使得这种重要的司法行为缺乏外部的有效监督,给司法腐败留下了空间。因此,民事和行政诉讼的执行程序也应当纳入到检察机关法律监督的内容中来。

5、在行政执法方面,有些意见是要求增设检察机关对行政执法的监督权,并有观点认为,对限制或者剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚,可以设定由检察机关进行法律监督。笔者认为,根据前文对检察机关的法律监督在我国宪政制度中的地位和作用分析可知,检察机关应当有对行政机关执法行为的监督权。目前我国检察机关对行政执法的监督主要是对涉及单位犯罪和国家工作人员的职务犯罪行为进行的监督,其监督权的行使限定在保障刑法统一正确实施的范围内。这极大的限制了检察机关法律监督权应当发挥的作用。检察机关对行政机关执法行为的监督,相对于行政复议的内部纠错来说更加客观,相对于行政诉讼的事后救济来说更加有效快捷,还可以节约大量诉讼成本。因此,笔者赞同立法明确设立检察机关对行政执法的监督权。尤其是针对那些关系国家和社会重大利益,以及公民人身自由和财产安全的行政强制措施,应当为检察机关设立明确的监督权力和程序,以保障依法行政,构建社会主义和谐社会的环境。建议这种对行政执法行为的监督采取向行政机关提出违法纠正意见的方式,既节约司法资源,又保障行政机关的工作效率。

总之,为了完善检察机关的法律监督职能,更好地实现对行政机关、审判机关的执法和司法行为的监督,明确和扩充检察机关的法律监督内容是必要的。但是应当把握一定的度,并不是只要扩大检察机关法律监督的内容就是好的。要以最有效地保障法律的统一正确实施为原则,以保证法律监督的效力为重点,以立法为依托进行这方面的研究和实践。

二、完善检察机关法律监督权的几点建议

(一)完善法律监督立法是强化检察机关法律监督职能的根本途径
  根据以上对检察机关法律监督各构成因素的分析可知,检察机关的法律监督从主体地位到客体范围,再到内容的确定、权力的设置与规则的制定都离不开法律的明确授权。然而一个有效运作的法律监督机制缺乏了其中任何一项规定都会对监督的实效造成很大的影响。即使是某一方面的规定力度不够或者不够具体细化也会导致监督乏力的状况产生。检察机关作为一个司法部门其行为必须以法律的授权为基础。所以完善法律监督立法是强化检察机关法律监督职能的根本途径。。
  立法时具体应考虑到以下各点:首先,在我国法律监督体系的构建中,明确检察机关法律监督的核心地位。检察机关的法律监督权作为对行政、审判机关实现权力制衡的重要保障,应与行政权和审判权拥有同等的地位,保障监督主、客体之间权力的对称性,应争取最终在宪法中对其地位加以规定和强化。其次,结合检察机关法律监督工作的实际优化其监督内容,使监督权更有效的深入到行政执法和诉讼中的侦查、审判、执行的各个阶段,防止权力滥用和司法腐败。最后,为检察机关的法律监督配备有效的监督权力和可运行的规则。建议授予检察机关刑事发案立案的审查权、民事申诉的调查取证权以及民事、行政诉讼监督中调阅案卷、询问证人等权力。

(二)完善制度是强化检察机关法律监督职能的外在保障
  法律是根本,制度是保障,在完善立法的同时,必须完善与法律相适应的制度,以保证执法环境和执法条件的健全。我国宪法和检察院组织法规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。目前在实践中这一体制并没有完全落实,主要是由于干部管理体制和经费保障体制不顺,使检察机关的上下级领导关系受到削弱,在一定程度上造成了检察权地方化,不能有效克服执法中的地方保护主义。因此必须改革检察机关的干部和经费管理体制,落实宪法关于检察领导体制的规定,在坚持党的领导的前提下,加强上级检察院对下级检察院的领导,从制度上保障检察机关依法独立公正行使检察权。在经费问题上检察院的业务经费最好由上级财政支出,以保障办案经费的供给,改善执法条件,促进公正办案。

(三)加强检察队伍的法律监督观念是强化检察机关法律监督职能的内部保障。
  “法律监督是否能够实现现代化,不仅取决于司法体制和法律监督制度是否具有现代化,而且还取决于法律监督主体是否具备了理念的现代化。”④法律监督立法的完善和制度的健全固然使检察机关法律监督职能得到强化的有效保障,但是检察机关队伍建设中的监督思想和理念对公正、有效地实行监督也起到了重要的影响。若得不到有效的实施,再好的制度和立法也只是外在的无价值的规定。只有监督主体将这些立法的精神和价值追求与制度设计的目的内化为自己的执法理念,才能赋予检察机关法律监督的内在生命力,使这种法律监督在正确的价值导向和法律指引下发挥其应有的作用。伯尔曼说“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”检察官也应当培养法律至上的信仰,任何组织和个人的任何违法行为都应当承担相应的法律责任。具有了这种信仰就能够使检察官在思想道德素质和政治立场上经得住考验,不畏强权,勇于纠错,不办人情案、关系案,保障法律监督的公正合法。检察机关的法律监督重在程序控制,是一种有限性的监督,其主要功能在于通过监督启动一定的程序,以保障执法和司法错误有机会得以纠正,从而实现实体公正。所以检察机关的法律监督不应当追求实体性和终局性的裁决权,应以程序控制为限。如此才能给检察机关的监督地位有一个正确的定位,保障检察官在行使监督职能时,能不僭越和干扰其他机关权力的行使,发挥监督体系的应有职能。因此,加强检察机关内部法律监督理念的培养是非常重要的,是使法律监督立法和相关制度规定得以有效实施的内部保障。
  综上所述,通过对检察机关法律监督的各构成因素进行分析可知,检察机关法律监督权的薄弱,是由于其监督机制在主体地位、客体义务、内容范围、权力设置和规则制定这几方面尚不完善导致的。因此,完善法律监督立法是强化检察机关法律监督职能的根本途径,而改善检察机关的干部和经费管理制度是其外在的保障,加强检察队伍的法律监督理念是其内部需要,寻求与人大的监督合作是
  强化检察机关法律监督职能的现实机遇。检察机关的法律监督在我国的宪政制度和司法体制中都处于十分重要的地位,是我国建设社会主义法治国家的重要保障。因此要加强检察机关法律监督的能力建设,为我国的社会主义建设事业保驾护航。

注释:
[1]陈正云,《试论我国法律监督架构及其属性》,《人民检察》,2006年3 月《上》第19页。
[2]刘世天,《法律监督现代化之理念构建》,,《人民检察》,2006年2月第3期,第18页。
[3]陈瑞华,,《程序性制裁理论》,中国法制出版社,2005年版,第501页
[4] 李龙主编:《法理学》武汉大学出版社,第394-396页。


参考文献:
[1] 陈正云,《试论我国法律监督架构及其属性》,《人民检察》,2006年3月《上》第19页。
[2] 刘世天,《法律监督现代化之理念构建》,《人民检察》,2006年2月第3期,第18页。
[3] 陈瑞华,《程序性制裁理论》,中国法制出版社,2005年版,第501页。
[4] 李龙主编:《法理学》武汉大学出版社,第394-396页。
[5] 田平安,《民事诉讼法》,中国人民公安大学出版社,2003年5月第一版,第245-248页。
[6]岳悍惟,《刑事诉讼法》,2006年1月第一版。
(共5856字)



                二O一二年六月